Оценка результативности деятельности государственных гражданских служащих

Об эффективности государственного управления и государственной службы
Реформирование государственной службы в Российской Федерации
Показатели результативности деятельности государственных служащих
Подходы к оценке эффективности государственной службы
Решение «ПАРУС – Оценка эффективности госслужбы» для оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», «… основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

  • формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
  • внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
  • повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих».

Об эффективности государственного управления и государственной службы

Основным содержанием деятельности служащих органов исполнительной власти (ОИВ) является управленческая и организационная работа, призванная обеспечить требуемый уровень организованности и эффективного функционирования всех сфер общественной жизни. Применительно к управленческим системам эффективность часто определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) к допустимым затратам. Таким образом, систему государственного управления или государственной службы можно считать эффективной, когда наилучший желаемый результат достигается в границах заданных временных и финансовых ресурсов.

Уровень эффективности деятельности государственных органов и их служащих, фактически реализующей функцию государственного управления, на деле определяется эффективностью принимаемых в процессе этой деятельности управленческих решений, в том числе, в части способов достижения поставленных целей.

В этом смысле эффективными могут считаться решения, результаты воплощения которых в процессе осуществления функции государственного управления позволяют приблизиться к намеченной цели при затрате минимально возможных в данных условиях ресурсов (финансов, времени, энергии и т.п.). При этом, поскольку в понятие оцениваемого результата управленческой деятельности обычно входит вся совокупность последствий принятого решения, при определении его эффективности анализируются не только положительные эффекты, но и побочные, обратные, отрицательные последствия. Эффективным управлением принято считать такое, положительный эффект которого превышает эффект от нежелательных последствий.

Для того чтобы быть эффективными, решения, принимаемые в процессе осуществления функции государственного управления, должны:

  • быть реалистичными (реализуемыми), т.е. исходить из достижимых целей, реально доступных ресурсов, а также не содержать положений, вносящих риск неисполнения по причине порождаемых ими конфликтных ситуаций;
  • включать в себя описание механизма практической реализации и мониторинга исполнения;
  • приниматься с расчётом на возможность исполнения в условиях связанных и уже протекающих процессов, а также вероятных нештатных ситуаций,
  • обладать достаточной степенью гибкости, т.е. предоставлять возможности изменения способа достижения поставленных целей при наступлении для этого соответствующих объективных внешних или внутренних условий;
  • предусматривать возможность проверки и контроля как по результату, так и в ходе процесса исполнения.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.

Реформирование государственной службы в Российской Федерации

Стремительно изменяющиеся социально-экономические условия современного глобального мира ставят перед органами государственной власти новые сложные цели и масштабные задачи. Чтобы соответствовать «вызовам времени», субъекты государственного управления вынуждены не только пересматривать привычные и ставшие традиционными подходы к организации своей деятельности, но и постоянно повышать её эффективность. 

В утверждённой Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы прямо указывается, что одной из основных проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации является недостаточная эффективность (результативность) деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Без повышения этого важнейшего показателя состояния государственной службы РФ проведение любых (экономических, социальных, правовых) преобразований и реализация стратегических программ развития страны являются объективно затруднительными и малоэффективными.

Государственная служба представляет собой сложное социальное явление. Она включает в себя ряд аспектов, включая экономический, политический, правовой, социальный, организационный, кадровый. Все они отражают многогранность государственной службы как сферы профессиональной деятельности государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Проводимая в настоящее время в Российской Федерации реформа государственной службы, направленная на модернизацию и улучшение деятельности органов власти, предполагает практическое внедрение систем показателей результативности, преобразование государственной службы в современную и целостную систему профессиональной служебной деятельности граждан для исполнения функций и полномочий органов власти.

С целью создания современного, конкурентоспособного и социально-ориентированного государства руководством РФ в рамках проводимой реформы поставлены следующие приоритетные задачи:

  • ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность,
  • исключить чрезмерное регулирование,
  • снизить административные барьеры для бизнеса,
  • повысить качество и доступность государственных и муниципальных услуг населению, уровень открытости деятельности органов власти и степень участия граждан в выработке государственной политики.

Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» определены основные направления реформирования и развития системы государственной службы РФ, основные цели и задачи реформирования, мероприятия, сроки и этапность, целевые индикаторы и показатели, определяющие результативность реализации Программы.

Среди прочих, одной из основных содержательных задач реализации Программы указана необходимость внедрения современных механизмов стимулирования государственных служащих, в том числе, в форме привязки оплаты их труда к результатам их деятельности.

В соответствии с Программой реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, оценка степени достижения целей и решения задач, поставленных перед органами исполнительной власти (включая их структурные подразделения и самих государственных служащих) федерального уровня, уровня субъектов Федерации, а также муниципального уровня, должна производиться на основе целевых индикаторов и показателей, рассчитываемых по методикам, разрабатываемым в рамках реализации Программы.

Фактически, проводимая в Российской Федерации реформа государственной службы призвана изменить отношение гражданских служащих к осуществляемой ими деятельности в аспекте оценки её эффективности.

Для практического внедрения основных принципов реформы гражданской службы в реальную деятельность органов исполнительной власти РФ, связь между оценками эффективности и оплатой труда государственных служащих нормативно закреплена, помимо Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации», в следующих основных законодательных актах:

  • Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
  • Указе Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»,
  • Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»,
  • Указе Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В настоящее время во многих органах исполнительной власти как федерального уровня, так и уровней субъектов федерации и муниципальных образований, уже ведётся практическая работа по внедрению  систем анализа результативности деятельности ОИВ и их структурных подразделений, разрабатываются административные регламенты, на основе которых и представляется возможным установить конкретные критерии и показатели для оценки эффективности деятельности гражданских служащих в рамках исполнения ими должностных обязанностей и организовать мониторинг и учёт такого исполнения.

Показатели результативности деятельности государственных служащих

Применение показателей результативности позволяет в форме конкретных значений качественных и количественных параметров зафиксировать цели и задачи, возложенные на государственные органы, их структурные подразделения и государственных гражданских служащих.

Планирование и оценка степени фактического достижения целевых значений показателей результативности позволяет повысить качество работы государственных гражданских служащих и установить связь между эффективностью их деятельности и системой мотивации и стимулирования их труда.

Исторически и традиционно наиболее распространенной является практика, при которой на уровне конкретного органа исполнительной власти (ОИВ) федерального, регионального или муниципального уровня формулируются и оцениваются интегральные показатели результативности, отражающие основные измеряемые параметры деятельности ОИВ. Эти интегральные показатели затем декомпозируются на уровень структурных подразделений ОИВ и на следующем шаге доводятся до показателей деятельности на уровне конкретных гражданских служащих, занятых решением соответствующих задач в подразделении ОИВ.

Все применимые методы описания и декомпозиции показателей эффективности деятельности государственных служащих, так или иначе, базируются на ставшем уже довольно традиционным подходе к стратегическому управлению по целям, довольно широко и успешно применяющемся в крупных структурах и корпорациях, ориентированных на обслуживание потребителей. Подобный же подход всё более широко применяют в разных странах и для целей планирования и оценки эффективности работы органов государственного и муниципального управления.

При этом в большинстве случаев на практике наиболее широко распространены методика планирования и оценки по Ключевым Показателям Эффективности (КПЭ, Key Performance Indicators, KPI) и её «более продвинутая версия» - Система Сбалансированных Показателей (ССП, Balanced Scorecard, BSC).

Система оценки результатов деятельности государственного служащего или органа государственного управления по КПЭ строится по принципу выбора и измерения наиболее важных показателей результативности, которые в максимальной (по экспертным оценкам) степени характеризуют своими количественными значениями ожидаемый конечный эффект, определяющийся поставленными целями.

ССП же, в свою очередь, представляет из себя не только систему измерения, но и систему управления, так как в ней, в отличие от системы КПЭ, больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей результативности между собой с целью оценки их совокупного (синергетического) влияния на конечный результат. Кроме того, Система Сбалансированных Показателей обеспечивает обратную связь между внутренними процессами ОИВ и его «внешними» КПЭ, необходимую для повышения стратегической эффективности деятельности органа государственного управления и достижения поставленных целей.

Разработка и описание показателей результативности деятельности государственного или муниципального служащего не всегда является простой задачей. Ведь ориентация работы ОИВ на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, делает довольно сложным определение персонального вклада конкретного государственного служащего в общий результат, тогда как для эффективного применения такого подхода показатели деятельности должны быть сформулированы максимально точно и однозначно. Дополнительную сложность в процесс определения показателей эффективности деятельности конкретного специалиста вносит и то обстоятельство, что деятельность гражданского служащего в значительной степени зависит и от окружающих его внешних факторов и обстоятельств, возможность влияния на которые, чаще всего, у конкретного специалиста объективно ограничена. Вот почему работа по выбору и описанию системы показателей эффективности, объективно оценивающих работу государственного служащего, является важной содержательной задачей.

Кроме того, при разработке системы (набора) показателей результативности важно правильно определиться с их количеством и степенью значимости каждого из них в совокупной оценке результатов деятельности государственного служащего. В данном аспекте разработки методики оценки необходимо придерживаться следующих правил:

  • не завышать количество применяемых показателей эффективности во избежание чрезмерной сложности процедуры планирования, мониторинга и анализа их исполнения,
  • не занижать вес отдельных показателей в общей системе оценки, чтобы сохранить понимание их значимости у объекта оценки,
  • избегать ситуации, когда слишком малое число показателей результативности заставляет работать гражданского служащего только на достижение их плановых значений, упуская из внимания остальные функции из своего традиционного круга должностных обязанностей.

Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны гражданских служащих, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Показатели результативности деятельности государственных гражданских служащих могут выражаться как в количественной, так и в качественной форме. Однако, практика подсказывает, что и «качественные» показатели (например, «обеспечение оперативности обработки входящих документов») оказываются эффективно работающим инструментом оценки только того, когда характеризуются количественными критериями (например, «снижение среднего времени обработки документа на 20%»).

Кроме того, количественные показатели результативности легче поддаются объективной оценке и снимают риск её зависимости от субъективных отношений «руководитель-подчинённый» внутри ОИВ.

Процесс разработки и описания системы показателей оценки эффективности является чрезвычайно важным для практического доведения целей деятельности органа государственного и муниципального управления до его руководителя и сотрудников – государственных гражданских служащих. И не только. Этот подход к оценке результативности деятельности позволяет, в соответствии с принципами действующего Законодательства РФ о государственной гражданской службе, как привязать систему и уровень вознаграждения госслужащего к степени его личного участия в общих результатах работы государственного органа, так и обеспечить соответствие приоритетов работы отдельных специалистов общим целям деятельности ОИВ.

Подходы к оценке эффективности государственной службы

Методика определения целевых значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти (ОИВ), утверждённая Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 2550-р, позволяет перейти в практическую плоскость применения таких показателей к ОИВ различного уровня, однако исторически существуют несколько различающихся между собой подходов к внедрению подобной системы оценки.

В практике государственного управления, как правило, имеет место довольно глубокое разделение труда. В связи с этим адекватная оценка эффективности деятельности, например, руководителя органа исполнительной власти (ОИВ) может быть дана лишь посредством суммарного анализа совокупных результатов работы возглавляемого им органа государственной власти или его подразделений (и, соответственно, работающих в них специалистов).

Результативность труда специалистов органа государственного или муниципального управления, в зависимости от специфики их деятельности, определяется на базе определённого набора количественных и качественных критериев (показателей результативности) и в большинстве случаев представляет собой оценку деятельности каждого государственного служащего в отдельности. Поэтому выбор критериев (показателей) для такой оценки обычно базируется на техническом, социальном и экономическом аспектах деятельности государственного служащего, а также особенностях его административной и функциональной позиции в системе органов государственного и муниципального управления.

Поскольку оценка эффективности деятельности государственного служащего преследует цели: а) повышения результативности его работы, б) наиболее полного раскрытия и использования его профессионального потенциала, в) обеспечения коллег и руководителей информацией, необходимой для принятия решений, - для осуществления такой оценки могут применяться следующие методы.

Метод управления по целям является результат-ориентированным и основан на оценке достижения государственным служащим целей, совместно с его руководителем намеченных на конкретный период времени. Неотъемлемыми чертами метода являются количественное определение целей и сроков их достижения, а также регулярное обсуждение достигнутых и недостигнутых целей.

Метод шкалы графического рейтинга является абсолютным и основан на проставлении соответствующей оценки - от 4 («отлично») до 0 «неудовлетворительно» - каждой черте характера оцениваемого специалиста: количество и качество работы, инициативность, сотрудничество, надежность и т.д. Для повышения эффективности шкалы оценок составляются более детализированные и четко разграниченные описания полноты проявления той или иной черты характера.

Метод вынужденного выбора основан на отборе наиболее характерных для конкретного специалиста характеристик (описаний), соответствующих эффективной и неэффективной работе (например, "много работает", "не ждет проблем" и др.). Применением балльной шкалы к этим характеристикам рассчитывают индекс эффективности деятельности.

Описательный метод является абсолютным и предполагает описание (через отчёты руководителей и коллег) области деятельности специалиста, умений и навыков, требующих улучшения, а также основных достижений и сильных сторон специалиста. Метод предполагает ведение «досье» сотрудника, куда заносятся неудачи и достижения сотрудника по ключевым функциям в соответствии с оцениваемыми критериями, и о котором работник должен быть информирован. Особенностью данного метода является возможность, в отличие от прочих чётко прописанных методик оценки, фиксировать и оценивать повседневное поведение государственного гражданского служащего, его инициативность, а также поведение в нестандартных ситуациях.

Метод анкет и сравнительных анкет является сравнительным и базируется на наборе вопросов/ответов или описаний поведения гражданского служащего. Руководитель или эксперт, выполняющий оценку, отмечает описания только тех черт характера, которые, по его мнению, присущи оцениваемому специалисту. Сумма таких отметок дает общий рейтинг анкеты данного госслужащего.

Метод оценки по решающей ситуации основан на ведении Руководителем журнала описаний "правильного" и "неправильного" поведения государственного служащего в отдельных, так называемых "решающих ситуациях". В таком журнале описания «решающих ситуаций» распределяются по разделам в зависимости от характера работы оцениваемого специалиста.

Метод шкалы рейтингов поведенческих установок (называемый иногда также методом поведенческих шкал или шкалой ожидаемого поведения) является абсолютным и основан на использовании решающих ситуаций, которые служат ключевыми позициями на шкале, и из которых выводятся характеристики результативности труда на основании рейтинга описания поведения государственного или муниципального служащего и его квалификации.

Метод шкалы наблюдений за поведением аналогичен методу шкалы рейтингов поведенческих установок, но вместо определения поведения в решающей ситуации текущего времени оценщик фиксирует на шкале количество случаев, когда государственный или муниципальный служащий вел себя тем или иным специфическим образом ранее, т.е. фиксирует количество случаев типичного или специфического (нетипичного) поведения.

Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельного органа государственного или муниципального управления определяется подходов к оценке эффективности государственной службы в целом на федеральном уровне.

Как российская, так и зарубежная практика оценки результативности деятельности государственных служащих показывает, что наиболее распространённым среди всех известных методов оценки является метод управления по целям.

Этот метод, в отличие от большинства других, во-первых, позволяет объективно и точно оценить не только экономические, но и технические (управленческие) и социальные параметры эффективности, во-вторых, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственного и муниципального управления, но и в федеральном масштабе. 

Успешность и точность оценки результативности деятельности государственных служащих с помощью метода управления по целям зависят от измеримости и конкретности самих поставленных целей, а также наличия условий для точного и объективного контроля выполнения показателей, характеризующих степень их (целей) достижения.

Не секрет, что наилучшего результата при внедрении системы оценки эффективности можно добиться, используя совокупность различных методов оценки. Однако в большинстве случаев применимость настолько сложного комплексного подхода объективно ограничивается степенью организационной, технологической, информационной и ресурсной готовности кадровых и других профильных подразделений органов государственного и муниципального управления к ведению такой работы на регулярной основе.

Решение «ПАРУС – Оценка эффективности госслужбы» для оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих

Значимым ограничивающим фактором полноценного применение богатого арсенала современных методик оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих часто является объективная сложность процессов разработки, планирования, учёта и мониторинга, обработки и анализа многочисленных индивидуальных и групповых показателей, характеризующих такую результативность.

Решение задач определения таких целевых показателей и приведения их в стройную прозрачную для обсуждения, согласования и учёта систему, пригодную для использования при оценке, чрезвычайно затруднительно в отсутствие специализированных информационно-технологических решений, способных автоматизировать сложные внутренние организационные процедуры и процессы, составляющие эту систему.

Всем этим требованиям полностью удовлетворяет специализированное программное решение «ПАРУС – Оценка эффективности госслужбы», базовые и дополнительные компоненты которого позволяют построить автоматизированную систему оценки результативности деятельности государственных служащих органа государственного управления любого уровня в полном соответствии с положениями действующего Законодательства РФ.

Основными функциями, которыми обладает решение «ПАРУС – Оценка эффективности госслужбы», являются:

  • возможность детального смыслового и математического описания выбранных для оценки индивидуальных и групповых показателей результативности деятельности госслужащих органа исполнительной власти (ОИВ), а также их взаимосвязей между собой,
  • возможность привязки показателей результативности к уровню ответственности за их достижение (ОИВ в целом, структурное подразделение ОИВ, государственный служащий структурного подразделения ОИВ),
  • возможность выполнения в автоматизированном режиме процессов разработки, согласования, корректировки, утверждения, учёта, планирования, мониторинга фактического исполнения, план-факт анализа показателей результативности, в том числе, посредством интеграции с другими системами и базами данных, содержащими информацию для учёта фактических значений показателей результативности различных типов,
  • наличие развитых средств построения отчётности (в том числе, в графических формах) по данным учёта показателей результативности,
  • возможность публикации, визуализации отчётных данных и обеспечения удобной интерактивной работы с ними для комплексного, при необходимости, многомерного, анализа показателей эффективности и кадрового потенциала Руководителем ОИВ любого уровня,
  • возможность удалённого подключения к системе оценки эффективности, в том числе посредством защищённого доступа с мобильных устройств (планшетных компьютеров, смартфонов),
  • развитые интеграционные возможности, позволяющие оперативно не только осуществить внедрение ИТ-решения для оценки эффективности в повседневную жизнь органа государственного или муниципального управления, но и обеспечить «бесшовную» интеграцию решения в уже используемый в организации программно-аппаратный ландшафт.
Информационные технологии успеха